Hay que acelerar el cambio. ¡Ley de paridad ya!

A lo largo de 25 años, desde diferentes espacios organizativos, las mujeres han hecho un largo y persistente trabajo para exigir su derecho a la participación política en igualdad de condiciones con los hombres. A pesar de estos esfuerzos, persisten los mismos reclamos. El contexto de la pandemia por la covid-19 ha mostrado –una vez más– el poder comunitario y organizativo de las mujeres frente a una ausencia de políticas públicas de Estado. Urge volver al sentido amplio de la Política –así, en mayúscula– como constante búsqueda del bien común y una ley de paridad que garantice a las mujeres igual participación política en los procesos de toma de decisiones, electorales e institucionales.

Balance de los 25 años

Paraguay reconoció el derecho de las mujeres a votar y ser votadas en 1961 mediante la Ley N.º 704, cuarenta y dos años después del primer proyecto de ley presentado por Telémaco Silvera en 1919[1]. Sin embargo, fue recién después de la caída de la dictadura stronista (1954-1989) que las mujeres pudieron participar en elecciones libres, transparentes y competitivas. Con la Constitución de 1992 se reconoce que los hombres y las mujeres tienen iguales derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales. Para que la igualdad sea real y efectiva, la Carta Magna establece que el Estado creará los mecanismos adecuados (artículo 48) y, además, garantiza el compromiso del Estado a promover el acceso de las mujeres a la función pública (artículo 117).

A solo cuatro años de haberse aprobado la Constitución, el país se encontraba aún en un proceso de transición importante, con la ruptura entre el poder político y el poder militar en una serie de acontecimientos que lo marcaron entre 1996 y 1999. Respecto a la participación política de las mujeres, se señalaba que en Paraguay “ninguna mujer ha ocupado hasta hoy el cargo de presidenta de la República”[2], y las mujeres en cargos públicos eran contadas con los dedos de las manos: solo tres ocupaban cargos ministeriales (Salud, Educación y Relaciones Exteriores). Entre 1992 y 1994 fueron nombradas las dos primeras embajadoras (Julia Velilla en Bolivia y Antonia Núñez de López en Colombia) y no había ninguna mujer en instancias importantes como la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Superior de Justicia Electoral y el Consejo de la Magistratura. En 1995 se contaba con un 9% de mujeres en tribunales de segunda instancia, y 12,7% en juzgados de primera instancia.

En el Poder Legislativo, “la participación femenina no ha variado demasiado entre el final de la dictadura de Stroessner y la apertura democrática: de 3,7% en el periodo 1988-89 se pasó a un 4,6% en 1989, y de ahí al 5,6% en el periodo actual. El aumento se dio en razón de 1% por periodo”[3]. Hace 25 años no había ninguna mujer gobernadora, dato similar al actual. Las mujeres representaban solo el 4,7% en las juntas departamentales, el 6% en las intendencias y cerca del 10% en las concejalías municipales. No obstante, en aquellos años se resaltan los avances organizativos de las mujeres en torno al poder y a la participación con tres grandes articulaciones: la Red de Mujeres Políticas, la Coordinadora Interpartidaria de Mujeres Políticas del Paraguay y la Red de Mujeres Munícipes.

En 1996, con la Ley N.º 834/1996 “Código Electoral”, se incorporó una cuota del 20% de mujeres en las listas primarias (artículo 32, inc. r), a pesar de las propuestas de la Red de Mujeres Políticas y la Secretaría de la Mujer de conformar con un máximo del 60% de participación de cualquiera de los sexos en las listas primigenias para las elecciones internas de los partidos políticos. La propuesta fue debatida y finalmente quedó en el escaso 20%, que sigue vigente.

En las Elecciones Generales 2003, aunque mínimo, se percibía un aumento progresivo en la participación política de las mujeres. El Congreso quedó conformado con 10,4% de mujeres: 11,1% en el Senado y 10% en la Cámara de Diputados. Sin embargo, ninguna mujer había accedido a la presidencia ni a la vicepresidencia de la República, y de 17 gobernaciones, por primera vez una mujer fue electa gobernadora (Mirta Ramona Mendoza en Concepción), lo que representa el 5,9% del total[4]. Ese año también se aprobó el II Plan de Igualdad de Oportunidades (2003-2007), que tenía como objetivo general “lograr el acceso equitativo y la participación en igualdad de oportunidades para mujeres y hombres en las estructuras de poder y los procesos de toma de decisiones”, proponiendo cambios legislativos, entre otras acciones. Así, a mediados del 2003, el defensor del Pueblo, Manuel María Páez Monges, presentó a la Cámara de Diputados un proyecto donde propuso una cuota no inferior al 50% de mujeres en las listas para cargos electivos[5]. Otra propuesta similar fue presentada por la Comisión Interpartidaria de Mujeres del Paraguay (Cimpar). En cambio, la Red de Mujeres Políticas propuso un aumento de la cuota al 33%[6]. Es decir, la propuesta de paridad en la conformación de las listas (aún bajo la denominación de cuota del 50%) se remonta al año 2003.

Por otro lado, a pesar de las campañas emprendidas por la sociedad civil “¡Mujeres a la Corte Ya!” y “Mujeres a la Corte: es Justicia”, ninguna mujer fue electa para integrar la Corte en 2003. Fue recién en 2004 cuando se renovó casi la totalidad de la Corte Suprema de Justicia y, a pesar de que cuatro mujeres con una reconocida trayectoria en la magistratura fueron candidatas, solo una fue electa, la Dra. Alicia Pucheta de Correa, siendo la primera mujer que integró la Corte en carácter de ministra. Como antecedente, se sabe que, en 1910, la abogada feminista Serafina Dávalos integró dicha instancia como subrogante ante la inhibición de los magistrados y jueces en algunos asuntos[7].

En los años 2005 y 2006, la Asociación Nacional Republicana (ANR) o Partido Colorado y el Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA) aumentaron del 20 al 33% la cuota mínima de participación de mujeres en las listas, respectivamente. En 2006 también se dieron dos grandes hitos: por primera vez una mujer fue electa como intendenta en la capital del país, la colorada Evanhy de Gallegos, y también por primera vez una mujer presidió el Banco Central del Paraguay (BCP), la señora Mónica Pérez[8].

Luego de 62 años de gobierno de la ANR, se logró la alternancia política en las Elecciones Generales 2008 con la victoria del exobispo Fernando Lugo a la presidencia de la República. En esa ocasión, el mismo enfrentó a Blanca Ovelar, de la ANR, la primera candidata mujer a la presidencia con reales posibilidades de resultar electa. En esas elecciones se registró nuevamente un leve aumento de la participación de mujeres en ambas cámaras del Congreso[9]. A finales de ese año, varias diputadas también presentaron un proyecto de ley para elevar al 50% el porcentaje de mujeres en las listas para elecciones internas y además se creó la Unidad de Género del Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE)[10].

En 2011 se cumplieron cincuenta años del derecho al voto de las mujeres y nuevamente se presentó una propuesta de paridad en la vida política, conformándose el Frente Nacional por los Derechos Políticos de las Mujeres, integrado por parlamentarias, mujeres del Ejecutivo y políticas de diferentes sectores. Sin embargo, a pesar de esta organización constante de las mujeres por el reconocimiento de sus derechos, el proyecto fue pospuesto de manera indefinida, “en medio de expresiones de burla de varios parlamentarios”[11].

El 2013 fue nuevamente un año electoral, cuando se registró un leve aumento en la elección de mujeres[12], y en 2014 se reinició el debate sobre el anteproyecto de ley de paridad. Ese año también se rechazó la paridad en la Convención Nacional del PLRA[13]. Finalmente, el 8 de marzo de 2016 se presentó un nuevo proyecto de Ley de Paridad Democrática por parte de 9 senadoras y 4 senadores de distintas agrupaciones políticas. El proyecto fue fruto de un trabajo articulado del Grupo Impulsor de la Paridad Democrática (GIPD), integrado por mujeres políticas, organismos públicos y de la sociedad civil, con el apoyo de agencias de las Naciones Unidas.

En mayo de 2018, la Dra. Alicia Pucheta renunció a la Corte Suprema de Justicia y juró como vicepresidenta interina de la República del Paraguay, convirtiéndose en la primera mujer en ocupar dicho cargo[14]. En las Elecciones Generales 2018, una vez más los porcentajes de elección de las mujeres fueron bajos, incluso con leves retrocesos: en ningún cargo las mujeres superaron el escaso 20% de la cuota fijada en 1996. El Congreso estudió el proyecto de Ley de Paridad Democrática en 2018, logrando la aprobación dos veces en la Cámara de Senadores, conforme el proceso legislativo, pero vaciada de contenido en la de Diputados, que terminó aprobando una “ley de paridad sin paridad”. Consecuencia de ello, el GIPD solicitó el veto del Poder Ejecutivo[15].

La revisión de los informes anuales de derechos humanos respecto a la participación política de las mujeres, desde 1996 hasta la fecha, muestra al menos tres cosas:

1. La cuota es insuficiente por varias razones: en primer lugar, es muy baja (20%) y se aplica únicamente en las internas partidarias, no en el resultado de las mismas. Esto afecta a la proporción final de mujeres en las listas, ubicadas en números altos, no elegibles. Otra dificultad es que, a pesar de que los partidos tienen cuotas más altas (ANR y PLRA del 33% y Frente Guasu del 50%), no la aplican correctamente ni los tribunales electorales internos controlan su cumplimiento. Queda claro que, en más de veinte años de aplicación en diferentes procesos electorales, no se alcanzó siquiera el mínimo establecido del 20%.
2. A través de distintas organizaciones, las mujeres han promovido a lo largo de estas dos décadas diferentes proyectos de leyes para lograr una mejor incorporación de las mujeres en las listas y, por ende, en los cargos de decisión.
3. Existe un claro estancamiento del derecho de las mujeres a la participación política y urge la adopción de mecanismos, como la paridad, para lograr avances significativos en este derecho.

Más allá de los números, la participación de las mujeres en la toma de decisiones públicas es una cuestión de derechos humanos y de democracia. La ausencia de mujeres es la ausencia del cincuenta por ciento de la población, de los intereses, de las miradas, de las propuestas, del pluralismo en sí, que impide avanzar hacia una sociedad más justa e igualitaria.

Situación del derecho

A raíz de las medidas sanitarias tomadas para enfrentar la pandemia de la covid-19, el TSJE suspendió las elecciones municipales previstas para noviembre de 2020[16], decisión que fue refrendada por el Congreso y, con ello, la extensión de los mandatos de intendentes(as) y juntas municipales por un año más[17]. Hay una gran expectativa en estas elecciones, pues se aplicará por primera vez el sistema de desbloqueo de listas y voto preferencial, así como se utilizarán urnas electrónicas tanto para las internas partidarias como para las municipales.

A nivel municipal, las mujeres ocupan apenas el 10% de las intendencias y el 22% en las juntas municipales. Departamentos como Canindeyú, Misiones, Amambay y Boquerón no tienen ninguna mujer en las intendencias; otros, como Ñeembucú, Presidente Hayes, Alto Paraguay[18], Caazapá, San Pedro y Concepción tienen apenas una. Cordillera, Guairá, Caaguazú y Central cuentan, cada uno, con dos intendentas. Itapúa y Paraguarí son los departamentos con más mujeres en la intendencia: Itapúa tiene 5 mujeres intendentas de 30 distritos y Paraguarí tiene 4 intendentas de un total de 17 distritos[19].

Actualmente, el porcentaje de mujeres en cargos electivos no supera el 15%. En el Congreso, durante los treinta años de democracia, no ha habido ninguna mujer como presidenta ni de la Cámara de Senadores ni de Diputados. En la Corte Suprema de Justicia, de nueve ministros, solamente dos son mujeres: la Dra. Carolina Llanes y la Dra. Gladys Bareiro de Módica. En las últimas ternas elaboradas por el Consejo de la Magistratura para la Corte, ni siquiera se han considerado mujeres. Por otro lado, el Ministerio Público y el Ministerio de la Defensa Pública están dirigidos por mujeres: la Dra. Sandra Quiñónez y la Dra. Lorena Segovia, respectivamente. A nivel de relaciones exteriores, de cuarenta y cuatro embajadas y representaciones permanentes que tiene Paraguay en el mundo, únicamente hay siete mujeres[20], lo que representa apenas el 15,9%, lo que da cuenta de la falta de cumplimiento del artículo 8 de la CEDAW que dispone la obligación del Estado de garantizar, en igualdad de condiciones con el hombre y sin discriminación alguna, la oportunidad de las mujeres de representar a su Gobierno en el plano internacional y de participar en la labor de las organizaciones internacionales.

Nueva ley de financiamiento político: Ley N.º 6501/2020

En febrero del 2020 se aprobó la Ley N.º 6501/2020 que modifica la Ley N.º 4743/2012 “Que regula el financiamiento político, que fuera modificado por Ley N.º 6167/2018 y modifica la Ley N.º 834/1996 que establece el Código Electoral Paraguayo”. Esta secuencia de modificaciones legales a la ley de financiamiento político pretende establecer una serie de controles para justificar los fondos de las campañas, ampliando las funciones del TSJE, y se da principalmente a raíz del desbloqueo de listas y voto preferente. No obstante, la ley no ha sido reglamentada hasta la fecha, lo que dificulta su aplicación en los próximos comicios; tampoco establece límites a los gastos de campaña, lo que impide que las personas candidatas puedan competir en igualdad de condiciones. Por otro lado, la ley no contempló ni incorporó ninguna medida que ayude a paliar las dificultades que tienen las mujeres en el acceso al financiamiento político.

Ausencia de mujeres en los comités de crisis por covid-19

Durante la fase cero de la cuarentena decretada por el Ejecutivo, donde el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS) tomaba decisiones casi a diario sobre el estado de la situación, se notaron la ausencia de mujeres y la ausencia de la perspectiva de género en las medidas adoptadas y las respuestas ante la crisis. A nivel departamental, se crearon comités de crisis, generalmente conducidos por las secretarías de Salud de las gobernaciones. Raras veces integraron en estos comités a las secretarías de la Mujer y a mujeres líderes de los departamentos y municipios. La ausencia de la mirada de género y el rol protagónico de las mujeres y de los mecanismos de igualdad en la toma de decisiones durante la pandemia hoy se hacen tangibles con el aumento de las tareas de cuidado, la violencia doméstica y la intrafamiliar, la pérdida de puestos de trabajo que afecta a las mujeres que se encuentran en el sector informal de la economía y el acceso a la salud sexual y reproductiva[21]. Sobre este punto, cabe señalar que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), a través de la Resolución N.º 1/2020 Pandemia y Derechos Humanos en las Américas, recomienda:

Asegurar la participación de mujeres en posiciones de toma de decisión en los comités y grupos de trabajo de respuesta a la crisis sanitaria del COVID-19, asegurando la incorporación de la perspectiva de género en el diseño, implementación, ejecución y monitoreo de las medidas y políticas adoptadas en respuesta a dicha crisis sanitaria. En particular, incorporar la perspectiva de género a partir [de] un enfoque transversal teniendo en cuenta los contextos y condiciones que potencializan los efectos de la crisis, como la precariedad económica, la condición de migrante o desplazada, la privación de libertad, origen étnico-racial, entre otras.[22]

Efectos de la pandemia y la postergación de las elecciones en la participación política de las mujeres

Sin duda, este contexto desafía a las mujeres, en primer lugar, porque han ocupado la primera línea del trabajo comunitario al frente de ollas populares, actividades de solidaridad, acciones sanitarias como elaborar y proveer tapabocas e insumos médicos a la comunidad, barreras sanitarias, tareas organizativas y de fiscalización dentro de su propia localidad, etc.[23] En términos de candidaturas, si bien, en teoría, el proceso electoral quedó “paralizado” con la suspensión de las elecciones, nunca dejó de hacerse política.

Una encuesta[24] aplicada a 125 candidatas de los departamentos de Itapúa, Misiones, Ñeembucú, Guairá y Caazapá muestra que el 68% de las candidatas ya tenía un lugar en la lista antes de la pandemia o estaban negociando y trabajando dentro del equipo político su posición, y solo un 18% no tenía aún un lugar en la lista, pero estaban trabajando en ello. El 49% de las entrevistadas dijo que la emergencia no afectó sus candidaturas, frente a un 51% que dijo que sí. Estas últimas señalan varias razones:

las restricciones propias de la cuarentena porque todo el trabajo organizativo se paralizó, no pueden seguir con las actividades políticas de rutina (reuniones, visitas, afiliaciones); retrocesos y dificultades económicas; porque los “oficialistas” o los que están en el poder tienen más posibilidades de hacer campaña; porque se replantea todo: campaña, objetivos políticos, etc.

Otra de las barreras estructurales que enfrentan las mujeres en la política es el acceso al financiamiento, el cual se volvió más incierto en el marco de la pandemia, pues es necesario retomar las negociaciones. La misma encuesta señala que, de las 29 candidatas que confirmaron que contaban con financiamiento antes de la emergencia sanitaria, únicamente 11 lo mantienen pospandemia, lo que representa el 45%. Las demás, 18 candidatas (64,5%), respondieron que no cuentan con el financiamiento o no saben si contarán con el mismo para el 2021.

A pesar de esta incertidumbre, el 60% de las candidatas han señalado que mantienen su candidatura para el 2021, frente a 11,2% que no, y 28,8% de ellas prefirieron no responder y mantienen la incertidumbre. Respecto a las posibilidades de ocupar un cargo pospandemia, el 50,4% considera que sus posibilidades son las mismas, el 18,4% que tiene más posibilidades, y 16,6% cree que tiene menos posibilidades. Un 14,4% prefirió no responder.

Casos ocurridos en 2020

Kattya González. Desde su ingreso en la Cámara Baja, la diputada del Partido Encuentro Nacional (PEN) viene denunciando una serie de actos de violencia política: negación del uso de la palabra, corte del micrófono, interrupción constante cuando está en uso de la palabra, expulsión de comisiones de investigación y agresiones verbales en las mismas plenarias. Todo esto, sin que en ninguna ocasión el presidente de Diputados haya aplicado el reglamento interno respecto a las interrupciones o llamado la atención y al orden, así como el Código de Ética de la Cámara de Diputados.

Celeste Amarilla. El 7 de octubre, la Cámara de Diputados sancionó con la suspensión sin goce de sueldo por sesenta días a la diputada Celeste Amarilla, del PLRA. La sanción obedece a las expresiones vertidas por la misma respecto al origen de los fondos utilizados para las campañas políticas de varios de sus colegas. La sanción aplicada es una censura a las expresiones y opiniones de la diputada, ampliamente amparada por la Constitución, artículo 191, que expresamente señala: “ningún miembro del Congreso podrá ser acusado judicialmente por las opiniones que emita en el desempeño de sus funciones […]”. En un comunicado, el GIPD manifiesta que “la sanción a la diputada Amarilla evidencia el machismo exacerbado de la representación política paraguaya” y continúa diciendo que:

es inaceptable que en el seno del Parlamento Nacional se busque acallar a las mujeres, que con enormes esfuerzos hemos logrado que se reconozca nuestro derecho a tener una voz propia, como ya lo reclamaban mujeres como Serafina Dávalos hace más de 100 años. Este intento de silenciamiento agrede a las mujeres que seguimos luchando por la plena participación política y no busca más que un disciplinamiento que no estamos dispuestas a aceptar. [25]

Conclusiones

Mientras en América Latina ya son 10 los países que han aprobado leyes de paridad[26], siendo la segunda región del mundo con mayor participación política de mujeres (31,1% y solo por debajo de los países nórdicos[27]), en Paraguay es urgente retomar el debate sobre la ley de paridad. Y más aún de cara al nuevo sistema de listas desbloqueadas y voto preferente, donde las mujeres tienen más dificultades de competir, sumado a las barreras económicas.

El marco constitucional paraguayo expresamente establece que: “El Estado promoverá las condiciones y creará los mecanismos adecuados para que la igualdad sea real y efectiva, allanando los obstáculos que impiden o dificulten su ejercicio y facilitando la participación de la mujer en todos los ámbitos de la vida nacional” (art. 48 in fine). Además, el IV Plan Nacional de Igualdad fija como meta una “Representación paritaria de mujeres y hombres en cargos electivos, mediante mecanismos del sistema electoral que lleven a la igualdad sustantiva y normativa” (Eje 3.2), en concordancia con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en especial el N.º 5, y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés – Ley N.º 1215/1986). No cabe duda de que los compromisos del Estado en el plano nacional y en el marco del derecho internacional de los derechos humanos no se están cumpliendo en materia de acceso a las mujeres a los cargos públicos[28].

La crisis provocada por la pandemia llevó a muchas mujeres a dudar de sus candidaturas ante la incertidumbre financiera y también política, generada por las divisiones internas partidarias cada vez más marcadas. Por otro lado, cabe considerar la excesiva carga de trabajo doméstico de las mujeres en el contexto covid-19, además del trabajo escolar con los niños, las niñas y adolescentes, tareas de las que no están exentas las mujeres políticas[29].

A pesar de todo y ante la ausencia del Estado, las mujeres mostraron su liderazgo comunitario: sus acciones de solidaridad, de organización y de voluntariado evidencian que están capacitadas para enfrentar la adversidad y tomar decisiones en favor de las personas. Es necesario que esos liderazgos comunitarios y ese trabajo político –en sentido amplio– se traduzcan en escaños y puestos de decisión. De la misma manera, es fundamental seguir aumentando la masa crítica de mujeres en la política, fortalecerlas como actoras con capacidad de intervención social, negociación política y articulación colectiva en la lucha por los derechos de las mujeres y la paridad, y garantizar que una vez que accedan a cargos de representación puedan ejercerlos libres de toda forma de violencia y discriminación.

Recomendaciones

• Adoptar una Ley de Paridad que establezca la participación del 50% de mujeres y el 50% de hombres en las listas electorales, de manera alternada como mecanismo electoral que lleve a la igualdad sustantiva.
• Incorporar en la Ley de Financiamiento Político límites o topes a los gastos de campaña y establecer disposiciones que obliguen a los partidos, movimientos, alianzas y concertaciones políticas a destinar parte de los recursos públicos que reciben para las campañas de las mujeres, así como formación y capacitación al electorado con perspectiva de género.
• Aprobar ordenanzas de paridad y de maternidad a nivel local o municipal, a los efectos de garantizar la participación de las mujeres en organizaciones civiles como las comisiones vecinales y también resguardar los derechos de las mujeres que deciden ser madres estando en cargos electivos.
• Adoptar una ley contra la violencia hacia las mujeres en la política, a los efectos de enfrentar las distintas formas de discriminación y violencia por motivos de género que restringen y/o anulan el ejercicio pleno de los derechos políticos y electorales de las mujeres.
• Impulsar, estudiar y aprobar un sistema nacional de cuidados, estructurado con perspectiva de género, que permita redistribuir la carga desigual que hoy pesa sobre las mujeres y, con ello, brindar mayores oportunidades a las mujeres para su desarrollo en otros ámbitos de la vida: económicos, políticos, académicos, profesionales, etc.
• Promover y llevar adelante procesos de formación críticos respecto a la posición y situación de las mujeres, con herramientas prácticas que les permitan potenciar su liderazgo social y político y promover una cultura de igualdad, de derechos humanos, de democracia y de no violencia.
• Fortalecer técnicamente y destinar recursos presupuestarios a los mecanismos de género: Ministerio de la Mujer y secretarías de la Mujer de las gobernaciones y municipios para llevar adelante el IV Plan Nacional de Igualdad y alcanzar los objetivos y metas propuestos.
• Impulsar campañas, conversatorios, etc., para promover la información pública sobre el valor de la participación política y el liderazgo de las mujeres, combatiendo estereotipos de género, prejuicios y posiciones antiderechos.
• Desagregar datos por sexo respecto a la participación de mujeres y hombres en los diferentes poderes del Estado a nivel central y descentralizado, así como en las elecciones generales y municipales, de manera accesible en los sitios web institucionales.