El año en que las políticas de seguridad ciudadana también fueron a cuarentena

Durante la emergencia sanitaria, la política de seguridad fue una estrategia clave para lograr, por parte de la población, el acatamiento de las medidas de confinamiento decretadas. La ampliación del derecho penal y del rol de las agencias de criminalización secundaria a nuevas tareas e hipótesis de seguridad interna, dejaron un preocupante legado de fortalecimiento de la militarización de la seguridad y de pérdida de libertades públicas.

Balance de los 25 años

A pesar de haber sido creada en 1843, la institución policial se jerarquiza e independiza de la tutela militar recién en la Constitución de 1992. Durante la dictadura, la Policía dependió históricamente de jefaturas militares, se encontraba fuertemente militarizada y abocada de forma prioritaria a la represión política. Tampoco era una institución con una carrera establecida y un mando único. A nivel departamental, el delegado de gobierno fue la máxima autoridad, nombrado por el presidente de la República, con la facultad de crear alcaldías y nombrar directamente a personas sin formación como agentes de policía en los distintos municipios.

Con este rol constitucional, se adecua la normativa orgánica (Ley N.º 222/1993) de la institución, se fijan su organización, un escalafón policial profesional, funciones, atribuciones y fines actuales. En 1999, con la entrada en vigencia del Código Procesal Penal, se atribuyen a la Policía sus funciones en materia de investigación criminal, bajo dirección del Ministerio del Interior y control jurisdiccional.

Luego de 149 años de su institución, ingresan las primeras mujeres. A la fecha, 4.359 mujeres se encuentran en la carrera policial, en los diferentes grados de oficiales y suboficiales, así como funcionarias^[1].

Haciendo un análisis comparativo de los informes publicados a lo largo de estos 25 años, encontramos que las preocupaciones manifestadas en ellos alrededor de las políticas de seguridad giraron principalmente en torno a la prisionización, la brutalidad policial y la militarización, en especial la creación y el fortalecimiento de la Fuerza de Tarea Conjunta (FTC), como principales respuestas del Estado frente a la inseguridad.

Prisionización. Aunque la Constitución, los tratados internacionales y el Código Procesal Penal definan el carácter excepcional de la prisión preventiva, reformas legislativas (principalmente las Leyes N.º 2493/2004 y N.° 4431/2011, ambas ya derogadas en 2019) invirtieron dicho principio, en el sentido de restringir la facultad de los juzgados penales de garantía para medidas alternativas a la prisión en aquellos hechos punibles calificados como crímenes y otras circunstancias. Estas disposiciones regresivas marcaron un acelerado aumento de la población penitenciaria, que pasó de 7.161 a 15.475 personas privadas de libertad entre 2011-2019^[2]. Esta política no se tradujo en la disminución de índices de criminalidad, más bien favoreció el empeoramiento de las condiciones inhumanas de privación de libertad^[3].

Brutalidad e impunidad policiales. Las prácticas policiales siguen registrando situaciones de abusos, como las privaciones ilegítimas de libertad, las torturas físicas y psíquicas, las aprehensiones ilegales por “portación de rostro”^[4] o los pedidos de coimas para liberar a las personas. En el anterior sistema penal inquisitivo, que estuvo vigente hasta 1999, los juzgados procesaban y condenaban a personas en base a partes policiales que dejaban en evidencia irregularidades, hechos de tortura o privación ilegítima de libertad, no instruyéndose sumarios de investigación ante estas situaciones ni sancionando a sus responsables^[5]. Las mismas prácticas han continuado con el nuevo proceso penal garantista, no existiendo una verdadera garantía de control jurisdiccional de la actuación policial. La Policía Nacional sigue sin contar con mecanismos internos efectivos para investigar y sancionar a agentes que cometen violaciones de derechos humanos.

Militarización. Un hito regresivo en materia de políticas de seguridad ha sido la modificación de la Ley de Defensa Nacional y Seguridad Interna en 2013 (Ley N.º 5036/2013) que permite el empleo operacional de elementos de combate de las fuerzas militares en tareas de seguridad interna, en los siguientes casos: i) situaciones de extrema gravedad en que el sistema de seguridad interna prescripto en esta ley resulte manifiestamente insuficiente; ii) casos calificados como terrorismo; y iii) amenazas o acciones violentas contra las autoridades legítimamente constituidas que impidan el libre ejercicio de sus funciones constitucionales y legales. Esta ley, en combinación con la de terrorismo (Ley N.º 4024/2010), aplicada a la actuación del Ejército del Pueblo Paraguayo (EPP), habilitó la militarización de la zona Norte del país (departamentos de San Pedro, Concepción y Amambay), a través de la Fuerza de Tarea Conjunta (FTC). Desde su creación en el año 2013, la FTC ha aumentado su presupuesto conforme se puede apreciar en el cuadro 1.

Cuadro 1. Porcentaje del aumento del presupuesto de la FTC

Se ha señalado reiteradamente en los informes de los años 2014 al 2019 que las investigaciones penales por hechos de detenciones ilegales, torturas, ejecuciones cometidos por miembros de la FTC no han avanzado en la Fiscalía de Derechos Humanos y, hasta el momento, ninguna persona responsable de tales abusos ha sido condenada^[8].

Desde la creación de la FTC, se han presentado varias iniciativas legislativas –algunas rechazadas y otras paralizadas– para derogar la Ley N.º 5036/2013, pero no hay avances ni voluntad legislativa para hacer efectiva la derogación^[9]. Al contrario, se sigue fortaleciendo a nivel presupuestario, lo que evidencia que la voluntad política del Estado es mantener la militarización de la seguridad interna.

Varios órganos de las Naciones Unidas, como el Comité de Derechos Humanos y el Comité contra la Tortura, han instado la modificación del marco normativo de creación de la FTC, con el fin de restringir las labores de control de la seguridad interna a la Policía^[10].

En síntesis, el balance de estos 25 años indica que no estuvo en la agenda estatal como prioridad tender hacia una gestión democrática de la seguridad ciudadana. Más bien, las reformas legales, las prácticas policiales y militares, y los discursos de autoridades políticas evidencian que hay el respaldo a una línea de seguridad que apuesta a la militarización y a la impunidad de los abusos y las violaciones de derechos humanos cometidos por las fuerzas de seguridad.

Situación del derecho

Medidas de protección se volvieron excusas de actuaciones arbitrarias

El 23 de enero de 2020, la Dirección General de Vigilancia de la Salud del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS) emitió la Alerta Epidemiológica N.º 01/2020 sobre el brote del nuevo coronavirus^[11]. Poco después, el 9 de marzo, el Poder Ejecutivo ordenó la implementación de acciones preventivas ante el riesgo de expansión del coronavirus en el territorio nacional, conforme al Plan Nacional de Respuesta a Virus Respiratorios 2020 (Decreto N.º 3442 del 9 de marzo de 2020). El 16 de marzo, basándose en disposiciones de la Ley N.º 836/1980 Código Sanitario (artículos 13, 25, 32 y 298) que le permiten a la autoridad sanitaria adoptar medidas de emergencia, el Poder Ejecutivo declaró Estado de Emergencia Sanitaria en todo el territorio nacional y se dispuso el aislamiento preventivo general por razones sanitarias de toda la población (Decreto N.º 3456 del 16 de marzo de 2020).

Las medidas de cuarentena sanitaria conllevaron desde la limitación de actividades diversas (suspensión de clases, las actividades que implicaban aglomeración de personas, los eventos públicos y privados) hasta la prohibición de circulación de las personas dentro del territorio nacional o la restricción del derecho de retornar al territorio por parte de connacionales residentes en el extranjero. Para asegurar el cumplimiento de las prohibiciones, se activaron todas las instituciones del sistema penal del Estado para procesar y sancionar penalmente a las personas que violaron las medidas adoptadas en el marco de la declaración de emergencia. Estas fueron renovándose de forma sucesiva y se mantuvieron de manera estricta hasta inicios de mayo, momento en que comenzó una gradual flexibilización.

La disposición de aislamiento sanitario fue impuesta con la utilización de forma intensiva de todas las agencias de seguridad del Estado y tuvieron un plan correlativo que vinculó la política de seguridad al cumplimiento estricto de las mismas. La Policía Nacional, por Resolución N.º 316 del 16 de marzo de 2020, estableció su plan de contingencia a nivel nacional por plazo ilimitado, con el fin de evitar la alteración del orden público ante posible hipótesis de psicosis general de la sociedad, estado de pánico de personas internadas y alteración del orden público durante el periodo de intervención causado por familiares^[12].

Amnistía Internacional, en base a informes oficiales de la Presidencia de la República, señaló que “entre marzo y junio, el Ministerio del Interior desplegó a 24.000 agentes de policía y al menos a 3.000 efectivos militares para, entre otras cosas, hacer cumplir el confinamiento y patrullar las fronteras […]”^[13].

De esta manera, se priorizaron modelos coercitivos para mantener la aceptación de las medidas de confinamiento, antes que un enfoque basado en el consentimiento con información. Así, el cumplimiento de la cuarentena se metió en la economía política del castigo y fue administrada por las agencias de criminalización.

En diversos casos, agentes de policía desplegados en estos operativos interpretaron sus facultades como una autorización para extralimitarse. Las medidas que estaban destinadas a la protección se volvieron excusa para la represión y el abuso. Se registraron diversas denuncias de personas que fueron arbitrariamente detenidas por barreras policiales en ocasión de salir a buscar atención hospitalaria o alimentos. Muchas de estas situaciones incluyeron denuncias de torturas, abusos sexuales y detenciones ilegales, algunas de las cuales documentadas en videos caseros que incluso fueron grabados y distribuidos en las redes sociales por los mismos policías^[14].

En el periodo del informe se dieron varios episodios graves con relación a estos controles^[15] y situaciones en las que la cuarentena fue utilizada como excusa para criminalizar reuniones pacíficas de personas que manifestaban opiniones contrarias al Gobierno, denunciando corrupción o abusos a los derechos humanos^[16].

El Mecanismo de Prevención de la Tortura (MNP) se pronunció sobre las medidas adoptadas en el marco de la emergencia sanitaria, el Poder Ejecutivo y, especialmente, acerca de la participación de fuerzas militares para el patrullaje de las calles. Manifestó en varias oportunidades que la salida de los militares a las calles para realizar tareas de seguridad es inconstitucional, pues portan armas de guerra y no están entrenados para resolver conflictos de la ciudadanía, y que deberían limitarse al apoyo sanitario, dando asistencia a las poblaciones vulnerables, y en ningún caso pueden asumir funciones de la Policía Nacional^[17].

Causas penales por violación a la cuarentena sanitaria

La política de criminalización de presuntos infractores de la cuarentena sanitaria fue posible debido a la tipificación prevista en una ley especial o ley penal en blanco que sanciona delitos contra el medio ambiente^[18]. En consecuencia, el incumplimiento de un decreto presidencial pudo ser objeto de persecución penal.

Hasta fines de agosto de 2020, la Policía Nacional informó que había efectuado la aprehensión de 8.634 personas por trasgresiones al aislamiento sanitario, la mayoría de ellas en la capital y los departamentos Central y Alto Paraná. Asimismo, procedió a incautar 2.024 vehículos y 17.239 motocicletas^[19].

El Poder Judicial designó a determinados juzgados penales de garantías para la atención de casos por violación a la cuarentena sanitaria. Estos juzgados han procesado^[20], de marzo a septiembre, a 2.942 personas imputadas por el Ministerio Público por violación a la cuarentena. Capital, Central, Amambay, Concepción y Caaguazú registran por encima de trescientos procesamientos cada uno y, sumadas, representan el 70% de las causas abiertas (cuadro 2).  Prima facie, ni la densidad poblacional, ni la cantidad de habitantes^[21] sería el justificativo para la mayor apertura de causas, puesto que en los departamentos Alto Paraná e Itapúa –con mayor densidad poblacional y cantidad de habitantes, con respecto a Concepción y Amambay– se abrieron aproximadamente 150 causas en cada uno.

Cuadro 2. Personas procesadas por violación de la cuarentena sanitaria por situación procesal

De las 2.942 personas procesadas, 309 soportan la medida cautelar más gravosa, es decir, la prisión preventiva. Llama la atención que más de la mitad de la totalidad de los prevenidos pertenezcan a la circunscripción de Amambay, que contaba con 417 personas procesadas al momento de cierre de este informe, de las cuales 178 estaban en detención preventiva. La intensidad de la intervención penal podría encontrar justificación en la imposibilidad de realizar un control más exhaustivo en la frontera seca que restrinja la circulación de personas entre Pedro Juan Caballero y Ponta Porá.

Por otra parte, el departamento Central cuenta con 630 personas procesadas, de las cuales 47 se encuentran en prisión preventiva. Capital tiene 365 personas procesadas y 11 en prisión preventiva. En ambas jurisdicciones, la característica principal es la densidad poblacional, que en este caso sí podría resultar un factor decisivo para la utilización del sistema penal como una herramienta de control y disciplinamiento de la sociedad.

De acuerdo con la información suministrada, se mantendrán abiertos alrededor de 2.250 procesos penales, ya que solamente en 692 casos fueron utilizadas algunas de las herramientas procesales, como el criterio de oportunidad, el procedimiento abreviado y la desestimación, que permiten una desvinculación rápida del proceso.

Confusa intervención de la FTC

Por último, cabe mencionar la muerte de dos niñas ocurrida en una confusa intervención el 2 de septiembre, a manos de la FTC, en el marco de un operativo militar en contra del EPP^[22]. Luego de casi una semana del hecho, el Ministerio Público informó, a través de su perfil oficial en una red social, que la Unidad Especializada de Derechos Humanos iniciaría una investigación para determinar las circunstancias en que se dieron estas muertes^[23]. Resulta sorprendente la respuesta poco expeditiva de esta institución para impulsar una investigación que debería haber sido iniciada de forma inmediata debido a varias situaciones –cuanto menos llamativas– que ocurrieron en torno al hecho^[24]. Organismos internacionales de derechos humanos han manifestado su preocupación y han solicitado al Estado una pronta intervención para el esclarecimiento de lo sucedido^[25]. 

Conclusiones

En 2020, la seguridad ciudadana también entró en cuarentena. El Estado paraguayo ha priorizado una política de emergencia que deja en evidencia su naturaleza eminentemente punitiva y su marcado carácter autoritario. Frente a la conflictividad social que el confinamiento masivo de la población necesariamente provocaría, no logró articular otro abordaje más allá de la intervención penal. Los datos sobre detenciones y encausamientos penales en dicho marco dan cuenta de la forma en la que se recurrió a políticas duras de seguridad ciudadana y al uso masivo de las agencias de criminalización secundaria para someter a las personas al aislamiento general.

Estos datos demuestran la debilidad institucional de otras instancias estatales u otras medidas políticas menos lesivas para las libertades públicas, propiciando de esta manera una mayor utilización del derecho penal. Paradójicamente, este modelo de Estado represivo salió reforzado y legitimado en un momento en el que la emergencia exigía un Estado social de derecho que proteja y garantice los derechos amenazados por la pandemia.

Los más de 2.000 casos por violación a la cuarentena que ingresaron al sistema judicial, que no han sido aún resueltos, necesariamente deberán tener un tratamiento o salida procesal. Dicha situación conlleva una sobrecarga en el sistema judicial, lo que contribuye a una menor calidad del servicio de justicia. Sobre todo, tomando en cuenta que las conductas por las cuales estas personas han sido procesadas eran punibles conforme a normas que ya no están vigentes luego del levantamiento del aislamiento general y el inicio de las fases.

Recomendaciones

El Poder Judicial debe implementar un plan de depuración y extinción masiva de las causas iniciadas por violación de la cuarentena sanitaria, mediante la aplicación de salidas alternativas y en base al principio de la ley penal más favorable a la persona procesada.

Se reiteran, asimismo, las recomendaciones anteriores, por mantener su vigencia en el 2020:

• Elaborar un plan de seguridad con un enfoque de derechos y seguridad humana que adopte estrategias de inclusión a sectores en condiciones de vulnerabilidad.
• Investigar y sancionar los abusos cometidos por parte de la Fuerza de Tarea Conjunta y el Grupo Lince.
• Implementar políticas públicas integrales que incluyan la prevención de la criminalidad, vinculados los problemas estructurales como la pobreza, el desempleo y la migración interna.
• Transversalizar en la malla curricular de formación de los agentes policiales los derechos humanos y la perspectiva de género.